國造潛艦與美國軍售政策 文/楊國強
壹、前言
台灣潛艦國造（IDS, Indigenous Defense Submarine）計畫是我國自製先進潛艦的重大工程，其政治、戰略與軍事意涵深遠。此計畫若成功，將打破長年受制於國際軍火封鎖的困境，並可能大幅提升台灣的嚇阻能力。然而歷史多次顯示，當台灣研發出關鍵軍備後，美國便開啟原本遲遲未售的軍售窗口。本文即探討台灣是否將重演「自主後美國才賣」的歷史模式，並參照澳洲柯林斯級潛艦案的失敗經驗，作為國造潛艦風險管理的警訊。
貳、潛艦國造的歷史背景與戰略轉折
台灣推動潛艦國造政策並非始於一朝一夕，而是長年在國際軍售阻力下的不得已之舉。2001年4月1日的中美南海撞機事件，迫使美軍EP-3偵察機緊急迫降於海南島，引發中美外交危機。當時美方為加大對中共的壓力，向台灣釋出潛艦軍售承諾。惟911事件發生後，美國轉而需要中共協助反恐，遂對台軍售採取更加審慎立場，潛艦項目亦陷入停擺（Cole, 2006）。
在馬英九總統任內，台灣曾嘗試透過美方協調，租借第三國退役潛艦（如德國、日本），作為因應潛艦戰力不足的權宜之計。然而，基於美國當時仍需中共在反恐事務上的支持，美方顧忌中共立場，不願因潛艦議題觸怒北京，相關構想最終無疾而終。直到2013年，歐巴馬政府提出「重返亞太」戰略，意圖藉由拉攏亞太各國圍堵中國，我國政府才見機而作，重新啟動潛艦國造構想。2015年，國防部正式設立「潛艦國造辦公室」，由時任海軍司令陳永康上將出任首任主任，象徵台灣從「被動等待」轉向「自主研製」的重大政策轉折（黃, 2020）。
參、澳洲柯林斯級潛艦的前車之鑑：國造失敗的警訊
柯林斯級潛艦為澳洲自1990年代起自建的傳統動力潛艦，由瑞典Kockums設計、澳洲建造，並由美國洛克希德馬丁公司協助系統整合。雖具自主發展與國防現代化的高度象徵意義，但該案卻被譽為國造潛艦「失敗的經典教材」。
潛艦在試航初期即暴露出嚴重設計與整合問題。原本設計容許每小時10公升的海水滲漏，但實際測試發現滲水量高達數百公升（Yule & Woolner, 2008）。此外，推進器損壞頻仍，主電動機於特定航速下震動過大，與燃油系統修改取消飛輪有關（Thompson, 2011）。潛望鏡桅杆設計不流線，升起後在海水中產生過大阻力與噪音；艦體設計雖標榜潛深300公尺，實際卻在150公尺即開始漏水。
更關鍵的是整體系統整合與後勤支援的失敗。由於設計與裝備來自瑞典、美國與澳洲本土，整合工作極其複雜，導致作戰系統、聲納與通信裝備無法有效協調（Jennings, 2009）。加上人員訓練與維修能量不足，2008–2009年間，八艘潛艇中僅三艘具備出海能力。儘管原計畫預計服役30年，澳洲政府於15年後即啟動替代計畫，凸顯失敗代價之鉅。
對台灣而言，柯林斯級潛艦案的啟示在於：「造出潛艦」只是第一步，若系統整合失敗、操作訓練不足、維保體系不全，即便順利下水亦可能淪為「海上失能平台」。
肆、是否重演「自研成功後美國才賣」的歷史？
台灣國防自主發展的歷史中，屢屢出現「自主研發成功→美國開放軍售」的循環模式。這些案例如下表所示：
|
台灣自研裝備 |
美國售裝備 |
結果 |
|---|---|---|
|
忠義一號巡防艦 |
派里級設計圖(成功級軍艦) |
忠義一號計畫終止 |
|
IDF戰機（F-CK-1） |
F-16 A/B戰機 |
IDF後續發展遭邊緣化 |
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天弓二、三型防空飛彈 |
愛國者二、三型 |
天弓初期部署受限 |
|
天劍2型空對空飛彈 |
AIM-120中程飛彈 |
天劍2成為次要選項 |
|
雷霆2000多管火箭系統 |
HIMARS高機動火箭砲 |
HIMARS成為主力裝備 |
此一模式可從《台灣關係法》理解。依該法，美方對台軍售的「武器質量不得超過台灣現有水準」，以免造成軍備競賽或中共激烈反應（U.S. Congress, 1979）。換言之，美國並非提供最先進武器，而是與台灣現有能力「對等或稍高」，這使得每當台灣突破技術門檻後，美方才會釋出相關軍售。
此外，美國也可能出於以下考量而「拖延軍售」或「在台灣成功後再進場」：
- 政治誘因：以軍售掌握台灣國防命脈，強化依賴；
- 經濟利益：自研成功將威脅美商訂單，美方藉軍售壓制競爭；
- 安全顧慮：潛艦、飛彈為高敏感裝備，美國對技術轉移極為保守；
- 地緣政治平衡：避免台灣「過度軍事化」，以控管兩岸緊張升溫。
伍、海鯤號若成功，是否引發美國軍售？
目前尚無跡象顯示美國有能力直接向台灣出售整艘潛艦。自冷戰以來，美國主要以核動力潛艦為主，並未出口傳統動力潛艦。即使在AUKUS聯盟架構下，美國提供的仍是核潛艦技術。針對台灣，美方多採取「有限授權」模式，提供技術顧問支援、測試設備，以及水下作戰系統與武器模組（如MK-48魚雷），而非整體設計或平台本體（Mizokami, 2021）。
即便海鯤號成功服役，美國很可能仍會維持目前「有節制協助、不完全軍售」的策略，以保持對台潛艦國造計畫的掌控權。更有可能重演第三節所述的「自主後美國才賣」歷史，由美國充當中間人，協助台灣以商業方式購買他國已成熟的潛艇，並施壓台灣放棄自主國造計畫。屆時，海鯤號恐怕又將淪為軍售體系中的孤兒。
陸、結論
海鯤號潛艦激發了國人對潛艦國造的期待，更標誌著台灣軍工自主化的重要躍進，同時也是對長期依賴美國軍售結構的反制。我們當然期待著成功降臨，然而，歷史經驗顯示，即便台灣自研成功，美國仍常在適當時機釋出更具吸引力的軍售產品，迫使我國放棄國造，而使國產裝備逐漸被邊緣化。此外，澳洲柯林斯級潛艦失敗的案例，更凸顯自製潛艦的風險，加上潛艇並非單純「造得出來」就能形成有效戰力，而是必須建立長期的系統整合、操作訓練、維護保養及升級體系。
因此，潛艦國造的後續發展充滿挑戰。未來台灣在推動潛艦國造計畫時，除了必須掌握整體技術系統的整合能力外，也應做好國際軍售競合情勢的戰略評估。海鯤號是否能真正成功，絕非可以讓國人樂觀的議題。
參考文獻
- Jennings, G. (2009). Australia’s submarine woes continue. Jane’s Defence Weekly.
- Mizokami, K. (2021). How Taiwan Got the Tech to Build a Submarine. Popular Mechanics. https://www.popularmechanics.com
- Thompson, M. (2011). The Wasted Decade: Defence Procurement and the Collins Class Submarine. Australian Strategic Policy Institute.
- U.S. Congress. (1979). Taiwan Relations Act. Public Law 96-8. https://www.congress.gov
- Yule, P., & Woolner, D. (2008). The Collins Class Submarine Story: Steel, Spies and Spin. Cambridge University Press.
- Mizokami, K. (2021). How Taiwan Got the Tech to Build a Submarine. Popular Mechanics. https://www.popularmechanics.com/military/navy-ships/a35833418/taiwan-submarine-technology/
- ASPI. (2012). The Collins Class Submarine and Australia's Future Submarine Capability. Australian Strategic Policy Institute.
- Cole, B. D. (2006). Taiwan's Security: History and Prospects. Routledge.
- Jennings, P. (2009). Lessons from the Collins Class Submarine. Security Challenges, 5(3), 123–135.
- Yule, P., & Woolner, D. (2008). The Collins Class Submarine Story: Steel, Spies and Spin. Cambridge University Press.
- 黃奕銘（2020）。〈潛艦國造政策發展評析〉，《國防雜誌》，36(2)，44-57。
