第一節 前言：從「警報」到「行動」之間的斷層
2025年9月23日馬太鞍溪堰塞湖事件，再度暴露出台灣災害治理系統中一個長期存在的核心問題：警報能發布，但行動無法生成。這並非單純的行政延遲，而是體制、語言與信任三重結構的失靈。
台灣在科技防災上表現亮眼。從中央氣象署的即時監測系統，到災防科技中心的模擬預測平台，資訊鏈條已趨完備。然而，這些「科學警報」往往在到達地方層級或民眾手中時，轉化為一種「難以解讀的訊息」。警報的語言過於技術化、行動指令缺乏明確性，使得地方政府在決策上遲疑，居民在理解上困惑。
此一現象可視為典型的危機管理落差（Crisis Management Gap）。危機管理理論（Mitroff, 2005）指出，災害治理的關鍵不僅在「預防」與「應變」，更在於能否在風險認知與行動之間建立「連結機制」。換言之，資訊若無法誘發行動，警報便僅具象徵功能，而非治理功能。
馬太鞍溪事件屬於「非典型災害」：其成因涉及豪雨、地震與地質結構的連鎖效應。這類事件挑戰了既有的災害分工模式，也測試了中央與地方在極端情境下的協作能耐。當堰塞湖水位上升、潰壩風險升高時，中央單位雖多次發布警訊，但地方政府未能及時疏散居民。事後調查顯示，部分村落雖收到了災防簡訊，卻因「不明白內容」而未採取行動。
這一現象顯示：災害治理並非單純的「科技或制度問題」，而是一個風險語言如何被轉譯與被信任的問題。風險若僅以專業代碼存在，就會形成治理的「語言黑箱」。當民眾無法理解警報的意涵，地方政府又缺乏明確行動授權，整個災防體系便陷入「有訊息、無行動」的惡性循環。
因此，本文以「危機管理視角」切入，嘗試回答三個問題：
- 為何在制度設計完備的情況下，災害現場仍出現決策遲緩？
- 專業語言與地方語言之間的落差如何影響風險治理？
- 現行災防法與行政體制中，哪些結構性條件阻礙了即時行動？
本文主張：台灣的災害治理問題，已不僅是資訊流速，而是「語言能否產生治理效力」的課題。危機管理必須從「發布訊息」進化為「生成行動」，從「責任分工」轉向「權責共構」。唯有如此，災防體系才能從技術性治理邁向關係性治理，實現「警報即行動」的理想。
第二節 制度責任的縱向斷層
災害治理的核心，在於指揮體系的明確與權責的一致。然而，台灣的災防體系長期存在一個結構性問題：中央有資訊，地方有現場，但兩者之間缺乏即時轉譯與授權機制。這種縱向責任斷層，正是馬太鞍溪堰塞湖事件中風險失控的根本原因之一。
依據《災害防救法》，台灣採「中央指導、地方主責」之制度設計。中央負責風險監測、科技研判與政策統籌；地方政府則負責執行避難、撤離與緊急應變。然而在實務上，這條權責分工的「理論線」在災害現場往往被時間壓力撕裂。
事件發生當天，中央災防中心與水利署即時掌握堰塞湖水位上升的情形，並於凌晨發布潰壩警戒通報。然而花蓮縣與鳳林鎮公所接獲訊息後，並未立刻啟動撤離。原因不在於資訊未傳達，而在於權責與風險定義權的模糊。中央的通報多以技術語言呈現，例如「堰塞湖上游流量增加，建議強化觀測」，這類措辭並未附帶具體行動指令。地方政府在缺乏「明確警報等級與對應措施」的前提下，只能以觀望或低度應變為主。
這種情況在災害治理理論中被稱為「責任漂移」（Responsibility Drift）。當中央的預警系統高度專業化，而地方執行層又未具備等量的專業解碼能力時，風險就會在層級轉換中被稀釋。換言之，制度過於依賴「資訊上傳」，卻忽略了「決策下達」的可行性。
此外，制度面仍受限於層級文化。地方首長面對潰壩風險時，往往擔心「誤判撤離」所引發的政治責任與輿論批評，因此傾向延後決策。這種「安全官僚主義」（Boin & Lodge, 2016）在全球公共行政體系中普遍存在：官員傾向遵守程序而非主動應變，以避免個人責任風險。結果導致整體決策機制在災害初期失靈。
另一層問題，是「權責邊界與資訊授權」的錯位。中央掌握的災情資訊屬於專業資料庫格式，地方若未接受系統性訓練，難以迅速判讀。而地方回報的現場情況又往往缺乏量化標準，使中央無法及時調整預警等級。這樣的雙向阻滯，使得整個災害通報鏈條陷入「資訊充足但決策真空」的弔詭狀態。
在制度分析上，這是一種典型的「指揮鏈斷裂」（Command Chain Fragmentation）。理論上中央應該提供決策依據、地方執行具體行動，但現實中卻出現三重分離：
- 資訊層分離：中央擁有數據，地方無法即時解讀。
- 行動層分離：地方有執行權，但缺乏授權信心。
- 責任層分離：災後追責導向使公務體系傾向保守。
因此，危機管理不只是技術與通報的問題，而是一個典型的「治理協調失靈」。危機時刻的有效治理，不是要求「每一層都正確」，而是確保「任一層能即時行動」。馬太鞍溪事件提醒我們，中央與地方的關係應該從指揮式轉為協同式，從線性命令轉為互動決策。
若以制度改革角度觀之，關鍵在於建立「動態授權機制」：
- 當中央預測達到特定風險閾值時，自動授權地方啟動預防性撤離；
- 地方回報系統需具備標準化格式與情境模擬工具，減少主觀判斷誤差；
- 並建立「跨層級風險對話平台」，讓專業判斷與地方經驗能即時對接。
這樣的制度重構，不僅可減少資訊斷層，更能讓風險責任從「歸屬式」轉為「協作式」。危機管理的本質，是縮短決策鏈；當權責關係能被即時共享，災害治理才算真正具有韌性。
第三節 專業語言的認知落差
在災害治理的過程中，警報雖能即時發布，但「理解」與「反應」之間往往仍有一道深不可測的鴻溝。這道鴻溝不是科技問題，而是語言問題。馬太鞍溪堰塞湖事件中，民眾普遍反映「有收到簡訊，但看不懂在說什麼」。這句話幾乎成了整個危機管理失效的縮影。
一、風險語言的技術化
當代防災體系高度專業化，警報內容多以技術詞彙為主，如「潰壩機率升高」、「警戒水位」、「上游流量超標」等。這些語言對專業人員而言具明確意涵，但對一般居民而言卻是抽象且無感的符號。民眾的理解多半停留在「好像有點危險，但應該還不會出事」的層次。
這種語言落差，在危機傳播理論中被稱為「語意失真」（semantic distortion）。當風險被包裝成技術敘事，原本應引起警覺的語句反而失去行動力。民眾無法從文字中提取行動訊號，而公部門誤以為「已完成通報責任」。於是，訊息流通卻未產生治理效應。
從行政觀點看，政府在災害事件中往往傾向「以完整資訊為目標」，而非「以有效行動為目的」。但危機管理強調，風險溝通的任務不是傳遞資訊，而是創造行動。當通報變成一種程序性義務，而非行動觸發機制，整個防災體系便陷入形式主義的陷阱。
二、認知框架的錯位
心理學家Slovic（1987）提出「風險感知理論」（Risk Perception Theory），指出人們對危險的反應並非根據客觀數據，而是受文化、經驗與語境影響。對原住民部落居民而言，「堰塞湖」並非日常生活的熟悉概念，他們更傾向以天氣、地形、祖先經驗等來判斷是否有危險。這意味著，若政府以科學語言傳達警訊，卻未考慮地方的認知模式，訊息再精確也無法轉化為行動。
這裡牽涉到一種「認知不對稱」：中央掌握的是模型與數據，而地方居民操作的是經驗與直覺。當兩種認知系統無法交會時，便出現「雙重現實」——在中央的世界裡，危險已迫近；在民眾的世界裡，一切依舊平靜。這種斷層，使得危機決策在社會感知層面被延遲。
三、語言缺乏行動指向
有效的風險溝通應具備三項條件：可理解性、可信度、行動指向性。馬太鞍事件的官方簡訊僅滿足第一層（傳達事實），卻缺乏第三層（指向行動）。例如「請注意強降雨引發土石流風險」這句話，並未明確說明居民該做什麼、往哪裡避難、何時啟動撤離。這使得訊息成為一種「被動通知」而非「行動命令」。
相比之下，日本在經歷2011年東日本大地震後，已明確將警報語言改為「行動導向語言」（Action-Oriented Language）。例如不再說「發生海嘯」，而改為「海嘯即將到達，立即前往高地」。這種語言的轉變，不只是修辭，而是治理哲學的轉向——從資訊提供者變為行動觸發者。
四、官民溝通的語意落差
除了文字內容，語氣與來源也影響民眾的反應。中央單位的警報多以「通知口吻」呈現，語氣中性、無情境感；地方政府在轉發時又常因怕「過度恐慌」而降低警示強度。這種「去情緒化」的溝通方式，使得危機訊息缺乏心理衝擊力。
然而在危機時刻，適度的情緒化語言反而能提高行動率。研究顯示（Reynolds & Seeger, 2005），民眾在災害初期更容易被具象、具緊迫感的語句所驅動。當官方語言過於冷靜與官僚，民眾就會誤判情勢，延誤撤離時機。
五、風險語言的社會轉譯
要化解這種語意落差，關鍵不在於再教育民眾，而在於重新設計語言的結構與中介者。一個可行的模式是建立「風險轉譯鏈」：
- 中央層：以科學語言掌握風險本質；
- 地方層：將技術語言轉譯成具體行動語句；
- 社群層：透過熟悉的口語與地方領袖傳達警訊。
這樣的多層次轉譯，能讓「專業語言」逐步轉化為「生活語言」。語言不再只是災防體系的附屬工具，而是治理的核心介面。
馬太鞍溪事件的教訓在於：科技再先進，若語言無法產生行動，就等於失效。專業語言的封閉性，使風險成為一種「只存在於文件中的危險」。而危機治理的目標，不應是更精密的預測，而是更有力量的表達。唯有當警報語言能夠被理解、被信任、被付諸行動時，防災體系才真正具備社會韌性。
第四節 地方社群與資訊落差——信任的隱性條件
在災害治理的語境中，「信任」是風險溝通能否發揮效力的關鍵變項。政府再周延的預警與政策宣導，若無法轉化為民眾的信任與行動回應，制度將陷入「有訊息、無行動」的困境。臺灣地方社群的信任結構，既與歷史脈絡、文化習慣有關，也深受資訊傳遞體系的影響。
首先是地方經驗與官方語言的落差。中央政府在災害溝通中多以專業語彙傳達，例如「豪雨特報」、「淹水警戒值」、「潛勢區」。然而，對許多村里層級的居民而言，這些資訊缺乏具體可感的意義。地方民眾往往依賴生活經驗與地方知識判斷危險，例如「溪水變濁」、「風聲變尖」、「山腳樹動得異常」。當官方警示與地方觀察不一致時，信任會被削弱。久而久之，民眾傾向以「自我判斷」取代「政府預警」。
其次，資訊傳遞的階層化與媒介依附亦造成落差。雖然政府積極發展多元通報系統，如簡訊、App與社群媒體推播，但這些技術性工具並非人人可及。偏鄉地區、老年人口或外籍移工等群體，往往成為資訊邊緣者。尤其在通訊中斷或停電時，地方社群仍依賴傳統的人際網絡——村長、寺廟廣播、地方電台。若這些節點未被納入災防通訊體系，就會出現「中央知道、地方不知」的資訊真空。
第三，政治信任與社群信任的錯位是更深層的隱性條件。災害期間，民眾是否相信政府指令，與其平時對公部門的觀感密切相關。部分地區長期存在基層政府形象不佳、資源分配不均的問題，使地方居民對「外來決策」存疑。相對地，若地方領袖或社區組織平時與居民維持互助關係，即便官方訊息不足，社群也能依賴內部信任進行自我動員。這種「地方信任」常比制度信任更具即時性與行動力。
此外，媒體環境的碎片化也使災時資訊的可信度面臨挑戰。社群媒體的即時分享雖提高了警覺速度，卻同時擴大了謠言傳播的範圍。當民眾無法辨別真偽時，他們傾向尋求熟人圈的再確認，形成「回音室式信任」。這種現象在災害現場尤為顯著——群體內的信任提升了凝聚力，卻也可能造成對外資訊的排拒，降低跨社群合作的可能性。
信任並非單向授予，而是一種循環建構。政府的透明度、地方組織的參與感，以及資訊的可理解性三者構成信任的三角結構。當中央部門願意將決策過程公開、地方能參與災防演練、民眾能理解警報意涵，信任才能由上而下、再由下而上地回流。反之，若政策設計忽略地方差異，只以「宣導」取代「溝通」，信任將淪為表層符號。
因此，在災害治理的長期策略中，建立「地方社群導向的風險溝通機制」應被視為核心任務之一。這不僅是資訊技術的問題，更是一種治理文化的再造。信任的生成，需要時間與情境的累積，而非單次危機中的說服。唯有當民眾相信政府懂得「聽」地方的聲音，風險訊息才有可能轉化為具體的集體行動。
第五節 「垂直避難」概念的政策誤用
「垂直避難」（Vertical Evacuation）原本是指在特定災害風險下，民眾無法立即水平撤離時，透過向上移動至安全結構或高層建築以避開洪水、海嘯或其他水災威脅的策略。這一概念在國際災害管理中多用於沿海低窪地區，強調應對極端水位上升的臨時措施。然而，臺灣在近年的政策實施中，出現了概念上的誤用與操作偏差，對災害治理成效造成隱憂。
首先，政策語境與社區現實的錯位。中央或地方政府在規劃避難建築時，多以「垂直避難塔」或高層公共建築作為主要策略，卻忽略居民實際可及性。偏鄉或老舊社區缺乏結構安全的多層建築，居民在危機中可能無法及時抵達指定垂直避難點。此類政策設計未充分考慮地理、交通、人口結構等地方特性，造成政策落地困難。
其次，社會認知與政策表述不一致。許多媒體與公眾對「垂直避難」的理解，往往簡化為「只要跑上樓就安全」，忽略了垂直避難本質上是結構安全與災害預測相結合的專業判斷。在實務操作中，這種簡化可能導致民眾過度依賴個別建築而忽略整體疏散計畫，甚至在建築結構不符標準時增加風險。
第三，法規與執行缺乏一致性。雖然建築法規已有規定「避難空間需達一定承載能力與高度標準」，但地方執行上存在差異。一些社區將普通高層樓房列為避難地點，缺乏結構驗證、應急物資準備或逃生通道設計，導致政策與安全現實間的落差。
此外，垂直避難的心理與社群影響也被忽視。災害期間，民眾的恐慌感會放大對高處的焦慮，特別是對老年人、行動不便者與外來工作人口。若政策僅強調垂直避難而未提供伴隨措施（如接駁、疏導、緊急物資），容易形成避難不均與心理負擔，降低整體社群韌性。
最後，政策誤用的治理意涵值得深思。垂直避難本是一項補充性策略，而非取代完整水平疏散系統的方法。若地方政府在危機管理中過度倚賴垂直避難，可能掩蓋其他必要防災措施，如防洪工程、社區演練或風險教育。這種政策單點化不僅降低防災整體效率，也可能削弱民眾對政府指導的信任。
綜上所述，「垂直避難」概念在政策層面被簡化、誤解與過度依賴，形成了災害治理中的隱性風險。學界與實務部門需重新檢視其定位：垂直避難應作為多層次疏散體系中的補充措施，與地方特性、社群需求及結構安全標準緊密結合，才能真正發揮保護功能，而非成為形式化的政策符號。
第六節 法律授權與行動責任的灰區
臺灣《災害防救法》第32條明定，地方首長在緊急災害情況下，得行使「強制撤離」權限，以保障民眾生命財產安全。然而，實務經驗顯示，多數地方官員在面臨災害威脅時，往往因法律責任不明確、政治風險高而選擇觀望或延遲決策，導致危機應變行動與災害發展之間出現明顯時差。
首先，法律授權的模糊性是主要原因之一。雖然法律賦予地方首長行動權，但條文對執行標準、責任界定及撤離程序僅作概略規範。當實際情況複雜，如颱風、豪雨或地震造成道路阻斷，首長必須在資訊不完全的條件下決策，其行動是否符合法律要求，往往難以明確界定。這種模糊性在實務操作中，增加了官員面對事後追責的心理負擔。
其次，政治考量與媒體輿論也是影響行動的重要因素。撤離決策若引發民怨或媒體批評，官員可能承受政治責任，甚至影響其升遷或選舉聲望。因此，政策上的「授權」並未轉化為實際的「行動自由」，導致危機管理陷入被動。這種矛盾使得災害治理的時效性大幅下降，而災害本身往往在短時間內迅速擴大，形成明顯的決策落差效應。
再者，這反映出台灣災害治理的結構性矛盾：制度上強調責任歸屬，即事後追究誰應負責，但缺乏足夠的即時授權彈性，讓官員能在不確定情境下迅速行動。危機管理不同於日常行政，它要求即時性、靈活性與冒險承擔。然而，現行法制環境仍以責任導向為核心邏輯，往往阻礙官員採取主動措施。
此外，法律授權的灰區也牽動跨層級協作。中央與地方在災害應對中需互動，但責任界限不清時，地方首長可能遲疑，中央也難以及時介入或協助。結果是，在災害初期，資源分配、避難指令及現場執行都可能出現延誤，使「救災黃金時間」流失。
因此，從危機管理視角觀察，解決法律授權與行動責任灰區的核心在於：建立具彈性的即時授權機制，明確規範撤離程序與責任保障，並搭配資訊透明與決策支援系統。如此一來，地方首長在面對災害威脅時，既可迅速行動，又能在事後追責中獲得法律與制度保護，真正提升災害治理效率與社會信任。
第七節 結論與展望
馬太鞍溪事件不僅是一場風險溝通失誤，更呈現出台灣整體危機管理文化的結構性問題。事件中顯現的，不只是信息傳遞的不暢通，更反映出地方政府、中央機構與社群之間在語言轉譯、責任分配及行動執行上的斷層。傳統災害治理過度依賴技術導向的預測與數據分析，而忽略了「資訊如何被理解與轉化為行動」的社會層面需求。換言之，防災不僅是發布預警，更是生成行動的過程。
基於上述觀察，本文提出三個面向的治理建議，以提升台灣災害治理的韌性與即時性：
- 制度層面：建立跨層級風險翻譯機制
災害治理不應僅依賴單向的中央科學資訊，而應建立雙向翻譯機制。中央提供精確的氣象、地質及水文科學依據，地方政府則負責將這些專業資訊轉化為適合社群理解的語意與行動指引。例如，透過圖像化預警、行動方案設計及在地化解說，使民眾能迅速理解危機的嚴重性並採取行動。 - 社會層面：培養在地「風險代言人」
社群信任是危機治理的隱性條件。在地風險代言人不僅是信息的傳遞者，更是行動的催化者。他們熟悉社群文化、生活習慣與語言偏好，能有效橋接官方指令與民眾行動之間的落差。透過培訓與制度化支持，風險代言人可以在災害前、中、後各階段扮演關鍵角色，增強社群的自主防災能力。 - 法制層面：明確授權與即時行動責任
現行災防法雖賦予地方首長緊急撤離權限，但實務中官員因法律責任不明與政治風險考量而猶豫。建議修訂法條，明確規範即時行動責任、撤離決策對應預警等級及事後法律保障。如此可降低官員決策延誤，提升危機管理的時效性，並建立行動與責任之間的合理連結。
總體而言，危機治理的成熟不在於預測的精確度，而在於誰能在最短時間內說出最有效的話，使資訊轉化為行動。馬太鞍溪事件提醒我們，真正的防災力不僅依賴科技與法令，更取決於語言是否能穿越行政層級、跨越社群差異，喚起民眾立即採取行動的能力。面向未來，台灣災害治理應在制度、社會與法制三個層面同步強化，使危機管理從資訊發布型轉型為行動生成型，以達到真正的韌性與安全。
