光壽齋雜記

說明：
本篇內容為高雄空中大學桃園班「比較政府與政治」課程，113學年度第2學期之教學資料。

 

台灣目前的憲政運作，常常讓我們感到困惑與不安。政黨輪替後，總統與國會分屬不同政黨，行政與立法經常衝突不斷，導致政務推動困難，甚至陷入政治僵局。

面對這樣的制度困境，我們或許該回過頭來問：我們現在運作的這一套憲政制度，它本身出了什麼問題？又或者，它是否曾經被錯誤理解與操作？而如果我們能夠從其他國家的經驗中學習，我們會找到一條可能更合適的道路嗎？

本文以法國為對照，來探討我國憲政體制的本質與問題，並思考未來的改進方向。

一、我國憲政的制度定位：名義與實際的落差

台灣目前的體制，從憲法條文來看，是一種雙首長制，既有總統，也有行政院長（即閣揆），在設計上兼容了總統制與內閣制的元素。

依據法國學者Maurice Duverger的經典分類，「半總統制」（semi-presidentialism）需符合三個條件：

1. 總統由全民直選產生；
2. 總統擁有實質行政權力；
3. 同時存在一個需對國會負責的內閣。

這三個條件，台灣與法國都具備，因此我們可以說，兩者皆屬於「半總統制」。

然而，在實際操作上，台灣與法國卻走上了截然不同的路徑。

二、法國憲政設計的彈性：換軌或擺盪

法國自1958年建立第五共和以來，即由戴高樂總統所設計的半總統制架構為核心。它的最大特色，就是能根據政治現實進行彈性轉換，學者稱之為「換軌制」。

當總統與國會多數政黨屬於同一陣營時，總統掌握行政主導權，制度運作偏向總統制；

當兩者分屬不同政黨，總統須任命國會多數支持的人為總理，此時權力轉向總理，制度轉為類似內閣制。

這種「彈性運作」的特質，讓法國能在維持民主穩定的同時，適應政黨變化。這也正是其半世紀以來能有效運作的重要原因。

政治學者Sartori進一步指出，法國體制的核心不是「換制度」，而是「擺盪」（oscillation）——權力的主導者會根據政治情勢在總統與總理之間擺盪，保留了一種制度上的空間與緩衝。

三、我國體制問題的核心：制度與運作的失調

反觀我國，我們雖然在憲法條文上也屬於半總統制，卻從未出現過真正意義上的「左右共治」情況。即使總統與立法院多數政黨不同，總統仍然可以任命自家人當行政院長，並由其領導行政團隊。

這樣的狀況，學界稱之為「雙首長制失靈」。一方面總統握有大權，卻不需對國會負責；另一方面行政院長實質權限受限，卻要面對國會監督。

我們不難理解，這會造成什麼後果——行政命令推動困難、重大政策朝令夕改、立法院與行政院頻繁對抗、民眾無法辨識責任歸屬，長此以往，不僅政策品質下滑，也會傷害人民對民主制度的信心。

四、三組權力互動關係的比較

為了更具體說明，我們來看三組關鍵的互動關係：

第一組：總統與行政院長

在法國，總統理論上擁有任命總理的權力，但在實務上，若國會多數非其政黨，總統必須尊重民意，任命國會多數支持的人選為總理。這是一種憲政慣例。

台灣則不然，總統即使未掌握國會多數，依然可單方面任命閣揆，忽略民意反映，造成行政權的高度集中，無法與立法權互信協調。

第二組：總統與立法院

法國總統擁有主動解散國會的權力，可以透過選舉重新取得政治支持，這是一種政治解套的機制。

而我國總統沒有這項權限，一旦陷入政治僵局，總統除了繼續與國會僵持，幾無其他選擇。

第三組：行政院長與立法院

法國的總理可主導法案，國會若提不信任案門檻較低，反映出制度對執政者的即時責任要求。

我國的不信任案程序則較為嚴格，提案門檻高、冷卻期長，而且即使倒閣成功，也未必能促成改變，總統仍有權再任命自家人出任閣揆。

這樣的制度設計，在某種程度上，使我國行政立法關係陷入不對等與不對話的惡性循環。

五、我國缺乏左右共治的結構性原因

為什麼我國無法出現像法國那樣的左右共治？

原因可以歸結為幾點：

1. 我國憲法沒有明文規定總統需依國會多數組閣，憑總統個人政治判斷即可；
2. 我國選制為單記不可讓渡投票（SNTV），難以產生穩定多數政黨；
3. 我國總統可直接任免閣揆，但無權解散國會；
4. 國人普遍仍期待總統有實權，對總統做為「虛位元首」的憲政模式仍感不適；
5. 黨紀鬆散、政黨聯盟不穩定，也讓國會無法有效形成可執政聯盟。
6. 政治人物的民主修養不足，不能尊重憲政的精神。

六、改革方向：走向真正的半總統制

面對現狀，我們可以問：我們是要向總統制靠攏，還是向內閣制靠攏？

如果都不是，那至少，我們應該讓目前的「半總統制」真正落實。學者周育仁就曾提出幾項建議：

• 第一，總統應該依法任命由國會多數推薦的行政院長；
• 第二，賦予總統一次主動解散國會的權限，以打破政治僵局；（這樣就不需要推動大罷免了）
• 第三，明確劃分總統的專屬權限，例如外交、國防與兩岸；
• 第四，總統選制改為絕對多數當選，提高其正當性；（兩輪決選制）
• 第五，立法委員選制應配合改革，例如導入單一選區兩票制，促進政黨整合。

這些改革，不是要全面推翻現有制度，而是讓我們的憲政體制朝向更清晰、更穩定、更具責任政治的方向前進。

七、結語：制度設計，決定治理品質

各位同學，政治學有句經典名言：「制度決定行為，行為形塑結果。」

今天的比較，讓我們看到：制度不是冷冰冰的條文，它會塑造政治文化、決定政治行為，進而影響國家治理的成敗。

法國憲政制度之所以能在五十年內歷經三次共治卻保持穩定，不在於它比我們聰明，而在於它建立了一套能夠尊重現實、回應民意、分權制衡的制度邏輯。

而我們，是否也能正視問題，重新審視這套「名為雙首長，實為總統獨大」的制度，勇敢推動改革，讓我們的憲政民主，不再是理想與現實的拉扯，而是台灣真正安定與發展的基石。

參考文獻

Blondel, J. (1984). Government Ministers in the Contemporary World. SAGE Publications.

Duverger, M. (1980). Échec au roi: La République et le pouvoir. Robert Laffont.

Lijphart, A. (1999). Patterns of democracy: Government forms and performance in thirty-six countries. Yale University Press.

Sartori, G. (1997). Comparative constitutional engineering: An inquiry into structures, incentives, and outcomes (2nd ed.). Macmillan.

Shugart, M. S., & Carey, J. M. (1992). Presidents and assemblies: Constitutional design and electoral dynamics. Cambridge University Press.

Aron, R. (1965). Democracy and Totalitarianism. Praeger.

蘇子喬（1999）。〈我國政體運作與雙首長制之檢討〉，《國立政治大學法學評論》，65，25–59。

周育仁（2005）。〈我國憲政制度改革之方向與策略〉，《台灣民主季刊》，2(4)，33–70