果強--內家武藝

從南海仲裁案看島嶼與岩礁在國際法上的地位

一、南海仲裁案

2012年中國和菲律賓因黃岩島主權歸屬發生爭議，中國取得實質勝利。菲律賓便於2014年3月將其與中國在南海之爭議提交國際法庭仲裁。菲方亦同時將太平島列入該仲裁「整體包裹」的書面聲請範圍之中；訴訟過程中，菲方有意引導仲裁庭認知，若太平島能產生專屬經濟區，將使整體南沙群島共同產生海洋區域，此將壓縮到菲國的專屬經濟區及大陸架延伸部分，亦可能成為中國日後推翻該仲裁，改變南海情勢的關鍵變數[1]。

2016年7月12日，荷蘭海牙常設仲裁法院公布南海仲裁案結果，菲律賓於該裁決獲得勝訴。仲裁內文述及，中方主張南海九段線之歷史性權利，並非屬海洋法公約之條文所簽署之內容，所以中方的主張未得到海洋法公約的支撐，並無海洋法上據可主張之權利[2]；而南沙群島的所有海上地物，均為礁岩，包括太平島在內；不得享有海洋法公約所賦予「島嶼」的200海里經濟海域[3]。前述指涉之島嶼與岩礁之差異，於海洋法公約規範如下述。

二、島嶼、岩礁之定義與效力[4]

（一）島嶼：海洋法公約第一百二十一條第一項島嶼定義規定：「島嶼是四面環水並在高潮時高於水面的自然形成的陸地區域。」依此規定，島嶼至少須具備以下條件：1、必須是四面環水的陸地區域。2、必須在高潮時高於水面。3、必須是自然形成的陸地區域。同法第一百二十一條第二項島嶼效力規定：「除第三項另有規定外，島嶼的領海、鄰接區、專屬經濟海域和大陸礁層應按照本公約適用於其他陸地領土的規定加以確定。」按此規定，島嶼所享地位與陸地領土無異，具有以下效力：1、12 海里的領海。2、以基點基線起算24 海里的鄰接區。3、200 海里的專屬經濟海域。4、不超過350海里的大陸礁層。

（二）岩礁：同法第一百二十一條第三項岩礁條款條文規定：「不能維持人類居住或其本身經濟生活的岩礁，不應有專屬經濟海域或大陸礁層。」觀其文義，岩礁定義顯然必須回歸同法第一百二十一條第一項所規範：四面環水、並在高潮時高於水面、自然形成的陸地區域三項構成要件；而「不能維持人類居住或其本身經濟生活」則不屬島嶼而被定義為岩礁，致其效力限縮。岩礁不具有同法第一百二十一條第二項200 海里的專屬經濟海域與不超過350海里的大陸礁層之效力；但仍有領海以及鄰接區之效力。

縱使島嶼與岩礁在國際法上認定標準如前所述，然各國基於其國家利益，在實踐上甚有不一致之情狀。例有日本自行將沖之鳥島（礁）對外劃定200浬專屬經濟海域及大陸礁層；或有南海仲裁案將我國管轄，足以維持人類居住與經濟生活的太平島視為岩礁的地位等矛盾情形。茲以前述海洋法公約對島嶼、岩礁之定義闡述二者如下。

三、沖之鳥礁

沖ノ鳥（Okinotori）位於日本群島南方太平洋海域的珊瑚環礁，四周為環形礁盤，中心低，周邊高，礁盤面積有8平方公里整個水下珊瑚礁體南北長1.7公里、東西寬4.5公里，目前在高潮位時仍露出海水面的三個礁體，東礁面積7.86平方公尺和北礁面積1.58平方公尺為天然形成，南礁則是人造礁[5]。

日本主張沖之鳥為一島嶼，並自2008年起向聯合國大陸棚界限委員會（Commission on the Limits of the Continental Shelf）提出「認可日本擁有沖之鳥島海域等周邊7個海域的74萬平方公里的外大陸棚」之申請。委員會於2012年作出了建議，將日本列島、小笠原群島、沖之鳥、琉球群島所包圍「四國海盆海域」視為日本之大陸棚延伸。日本即據此強力主張，聯合國大陸棚界限委員會實質認同沖之鳥為一島嶼[6]。

日本方面主張沖之鳥不是一般的岩礁，其根據聯合國海洋法公約第一百二十一條第一項，「島嶼是四面環水並在高潮時高於水面的自然形成的陸地區域」尚無爭議；但根據同條第三項規定「不能維持人類居住或其本身的經濟生活」，其島嶼的主張並不完備。日本政府乃加以行動應對他國根據同條第三項「不能維持人類居住或其本身的經濟生活的岩礁，不應有專屬經濟區或大陸棚」的指正論點，採取了設置門牌號碼，建設燈塔，氣象站與碼頭等措施；意欲以累積對航運，氣象觀測之貢獻與營造經濟生活活動的情境，透過如是以補強對沖之鳥的島嶼主張，以期鞏固該海域的專屬經濟區[7]。然事實上沖之鳥當前之自然環境狀態無淡水、土壤、天然植被，實不具備維持人類居住或其本身經濟生活的條件；實難以支持日本政府的島嶼主張。

四、太平島

太平島長 1,360 公尺，寬 350 公尺，環島長 2,850 公尺，面積約0.51平方公里。為南沙群島中面積最大之自然生成島嶼。由中華民國政府實際控制，現由高雄市旗津區管轄[8]。除實質控制太平島的中華民國之外，菲律賓、越南及中華人民共和國亦皆主張擁有太平島主權，但均從未進行過實際控制。菲律賓政府根據聯合國海洋法公約控告中華人民共和國申請南海紛爭仲裁；常設仲裁法院於2016年7月12日之菲律賓控告中國案仲裁書中，將太平島「整體包裹」入南沙群島，並稱南沙群島依公約的定義為岩礁而非島。事後，中華民國對於該仲裁表示不承認、不接受。

依據聯合國海洋法公約第一百二十一條對於島嶼的定義，太平島完全符合島上各項條件，並足以「維持人類居住及其自身之經濟生活」。太平島適於人居，國人已在島上居住50餘年，島上有完整的水、電、農作、交通建設，民生用水是以逆滲透、地下水井及回收再利用方式取得，電力則是由柴油發電機和每年發電量高達17萬度的太陽能發電系統所提供，島上的農場種植了各類蔬果[9]；如上述條件，太平島足可維持居民經濟生活。目前太平島上有我國海巡署駐守人數共約200人[10]。改善生活條件方面，我國於太平島建設有機場跑道、碼頭、郵政服務、衛星天線、行動基地臺等設備，提供空中和海上交通。南沙醫院更提供各國海事人員急難救助及醫療照護。並設有氣象站為行經南海地區的機艦，提供即時的空中與海上航安服務。太平島上有修建奉祀觀世音菩薩的觀音堂，另有生態步道及居民休憩的場所。在學術研究上，中華民國政府在太平島上進行生物多樣性、地質和海洋科學調查，相關調查報告也成為國際間研究南海資源的重要參考資料[11]。事實上太平島上天然植被、作物與畜產豐富，且能自給自足，由各項經濟、環境、人文及科學等證據，均充分證明太平島存有人類居住與從事經濟生活的具體事實。因此除12浬的領海外，我國就太平島有權提出200浬專屬經濟海域與大陸礁層的主張。

五、結論

如前所述，島嶼與岩礁在國際法上既有認定標準，然囿於國際勢力現實與各國之國家利益殊異，在實踐上仍不時有是島是礁各自表述之情狀；更或甚者，同一島嶼或岩礁卻有數個國家主張具有主權；基於領土、領海、經濟海域等零零星星衝突亦時有所聞，但以非和平手段處理是吾人所不樂見的。面對此等複雜議題，各國政府仍應回歸國際法之規範，建立合作對話機制，以和平方式解決，並循「擱置爭議、共同開發」的方式，在平等協商的基礎上，由相關國家共同促進區域之和平與穩定，保護並共同開發海洋資源。